Децентралізація в Україні: заява послів країн «Великої cімки» - поштовх для подальшого обговорення ключових питань
16.06.2021

Автори: експертна команда Програми «U-LEAD з Європою»

З моменту місцевих виборів 25 жовтня 2020 року в Україні створено з 1470 громад

 

Децентралізація є однією з найуспішніших реформ, розпочатих в Україні після Революції Гідності. Це було відзначено Європейським Парламентом у резолюції від 11 лютого 2021 щодо Угоди про Асоціацію ЄС з Україною та нещодавно у заяві щодо підтримки реформ в Україні групи послів країн «Великої сімки» (G7) у Києві, до якої входять посли Франції, Сполучених Штатів Америки, Німеччини, Великобританії, Канади, Японії, Італії та Європейського Союзу.  Посли вважають, що успіх об'єднання громад є прикладом спроможності України проводити реформи для належного управління, процвітання та стійкості.

Разом із цим, посли країн «Великої cімки» визначили коло питань, які, на їхню думку, є вкрай важливими для закріплення принципів місцевого самоврядування, субсидіарності та забезпечення незворотності реформи у відповідності до передових європейських практик та Європейської хартії місцевого самоврядування (ЄХМС), ратифікованої Україною в 1996 році. Ці питання слід розглядати в рамках поточної трансформації законодавчої та конституційної бази, закладаючи в основу розгляду конструктивні консультації з асоціаціями органів місцевого самоврядування та іншими зацікавленими сторонами.

 

 

Ця стаття пропонує шляхи вирішення питань, порушених у заяві послів, із надією, що вони можуть стати внеском у подальше обговорення експертами, особами, що приймають рішення, та зацікавленими громадянами України.

 

Про сферу застосування місцевого самоврядування та розмежування відповідальності

Це питання стосується основної ідеї, закріпленої в Європейській хартії місцевого самоврядування (ЄХМС), яка полягає у тому, що саме місцеві органи влади повинні мати право та можливість керувати значною часткою державних справ під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення.

Відповідно до ключового європейського принципу субсидіарності рішення повинні прийматись якомога ближче до громадян. Тому презумпція компетенції на користь органів місцевого самоврядування має бути орієнтиром для рішень щодо рівня, на якому повинні виконуватися завдання. Будь-яка передача завдань або функцій до вищих рівнів управління має бути добре обґрунтованою.

На додаток до завдань, віднесених до повноважень місцевого самоврядування як «власні повноваження» і знову дотримуючись принципу субсидіарності, державна влада може делегувати завдання місцевому самоврядуванню для підвищення рівня, оперативності та ефективності надання державних послуг. Важливо, щоб власні та делеговані повноваження були чітко визначені та сприймалися не однаково, наприклад, щодо нагляду за їх виконанням та джерел фінансування.

У своїй заяві посли країн «Великої сімки» наголошують на важливості чіткого розмежування відповідальності, щоб уникнути можливого дублювання повноважень між державою та органами місцевого самоврядуванням. Залежно від того, чи регіональні та субрегіональні органи управління будуть сформовані як державні органи або ж органи місцевого самоврядування, або ж вони існуватимуть на цих рівнях паралельно, відповідні завдання, функції та повноваження також повинні бути чітко розподілені та розмежовані як між органами, так і між рівнями. Інакше, існує ризик виникнення інституційних суперечок та взаємних звинувачень, що зробить надання публічних послуг менш ефективним та істотно послабить підзвітність органів місцевого самоврядування перед громадянами.

Хоча питання розмежування відповідальності зазвичай обговорюється у світлі розподілу завдань між рівнями органів управління, у випадку з Україною розподіл завдань та відповідальності в межах громади є однаково важливим. Існує безліч доказів того, що ефективне місцеве самоврядування із зазначеними вище суттєвими ознаками вимагає, щоб внутрішні структури громад були розроблені таким чином, щоб максимізувати підзвітність та ефективність. В Україні це стосується, зокрема, покладання обов'язків та завдань на раду громади та її виконавчий орган.

Добре функціонуюча система передбачає хорошу систему стримувань та противаг. Це означає, що виконавчий орган громади відповідає за всі адміністративні рішення та виконання рішень ради, а також за делеговані завдання. Він повинен мати свої чіткі та сильні повноваження. Це завдання, в цілому, повинно бути покладено на мера як на єдиний виконавчий орган громади.

У свою чергу рада, як правило, приймає рішення, принципово важливі для громади, затверджує бюджет, контролює дії мера та діє як консультативний орган. Обидва органи - рада та мер - представляють місцевий електорат в межах відповідних повноваженнях, покладених на них законом. Як безпосередньо обрані органи, вони мають однакову демократичну легітимність та однаково підзвітні громадянам. Це означає, що мер не може бути звільнений радою, і навпаки.

У рамках загальнодержавних нормативних актів, у основні положення щодо  окремих органів місцевого самоврядування можуть бути включені деталі, наприклад, про кількість та розмір комітетів, детальне розмежування повноважень мера та ради, або опис прав громадян на інформацію та участь.

 

Про нагляд за діями органів місцевого самоврядування та захист повноважень органів місцевого самоврядування

Питання нагляду є ключовим аспектом поточної дискусії щодо змін до Конституції України. Посли країн «Великої сімки» чітко відзначають питання нагляду, наголошуючи, що нагляд повинен залишатися пропорційним та здійснюватися у межах відповідних правових інструментів (судові засоби захисту), щоб органи місцевого самоврядування могли захистити себе від втручання та порушень їх прав.

ЄХМС вимагає, щоб такий нагляд, як правило, був спрямований лише на забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Як виняток із цього правила, ЄХМС визнає нагляд за виконанням делегованих повноважень. Насправді європейським стандартом можна вважати, що наглядова роль державних органів щодо власних повноважень громад стосується лише правової адекватності актів, що ухвалюються громадами (так званий «правовий нагляд»). Їхня технічна чи політична доцільність (тобто спосіб виконання повноваження) не є об’єктом юридичного нагляду. Така практика є допустимою лише щодо делегованих завдань.

Добре функціонуючий механізм нагляду повинен спиратися на принцип пропорційності. Це означає, що надмірне втручання, тривалі бюрократичні процедури, мікроуправління та будь-які інші форми зловживань контролюючими повноваженнями повинні бути усунені, оскільки вони заважають ефективному та спроможному місцевому самоврядуванню. Оскільки вже існують потужні горизонтальні механізми підзвітності, тобто підзвітність виконавчого органу перед радою та місцевими виборцями, основним принципом вертикального нагляду має бути підтримка та поради, а не контроль та санкції. Будь-який наглядовий механізм повинен підтримувати місцеве самоврядування з метою надання надійних порад та рекомендацій у дусі довіри та співпраці.

 

Про статус громад як юридичних осіб

Незважаючи на те, що в Україні досягнуто важливого прогресу у впровадженні правової, інституційної та фінансової складових місцевого самоврядування, важливі передумови стійкого місцевого самоврядування для подолання радянської спадщини все ще не створені.

Яскравим прикладом цього може слугувати усталена континентально-європейська практика надання громадам статусу юридичних осіб. Посли країн «Великої Сімки»  особливо наголошують на цьому моменті, оскільки відсутність такого статусу є однією з найбільш очевидних прогалин у відповідному українському законодавстві.

                          

Статус юридичної особи та внутрішня організація громади невід’ємно пов’язані

 

Насправді ж, в українських громадах, статус юридичної особи надається не самим громадам як організації громадян, які проживають на її території, а певним органам громади («Органи місцевого самоврядування»), в той час як залишається незрозумілим, до сфери впливу якої саме посадової особи віднесені ці «органи». Це означає, що до складу громади входить надмірна кількість юридичних осіб (якими є окремі департаменти, рада, виконавчий комітет), кожна з яких реалізує власні інтереси, що, ймовірно, може відрізнятися від суспільних інтересів. Виникають конфлікти повноважень, а складний правовий стан справ дуже ускладнює притягнення конкретних суб’єктів до відповідальності за свої дії.

 Те, що звучить як теоретична дискусія серед юристів, насправді є наріжним каменем для повноцінного впровадження місцевого самоврядування в Україні. Лише із статусом юридичної особи громада може існувати у правовому сенсі та наділятися правами і обов'язками, що забезпечують цілісність місцевого самоврядування. Ось декілька (серед багатьох інших) причин, чому такий статус необхідний:

  • Громада може бути учасником судових процесів і тим самим захищати інтереси громади та її мешканців під час усіх судових спорів. Це також забезпечить її належне становище перед Конституційним судом.
  • Ризик конфлікту інтересів та корупції буде вирішено шляхом розпуску складної мережі юридичних осіб та зведення усієї цієї кількості юридичних осіб до однієї. Громада, яка уповноважена говорити «одним голосом» від імені своїх громадян (своїх членів), діятиме більш прозоро та відповідально як перед власними громадянами, так і перед державою.
  • Мери отримають нові інструменти влади, як виконавчий орган громади. В межах більш чіткої структури вони отримають належні повноваження щодо управління громадами, а також і повну відповідальність за їх реалізацію. Фактично, у разі безгосподарного управління політичним елітам буде важче знайти виправдання, посилаючись на інших суб'єктів, що діють поза їхнім контролем.
  • Права власності (нерухомість та інші активи), безсумнівно, належатимуть усій громаді, а не її окремим органам.
  • Громади матимуть повноваження діяти як цілісна бюджетна установа в системі публічних фінансів, маючи власні доходи, витрати та активи, а не колекцію окремих бюджетних розпорядників.
  • Поліпшиться середовище для бізнесу та інвестицій. Насправді інвестори або банки вважають за краще укладати контракти з громадами як таким, ніж з певними юридичними особами однієї й тієї ж громади.
  • Буде зрозумілою відповідальність за потенційну шкоду, заподіяну внаслідок здійснення повноважень громади, в тому сенсі, що це буде інституційна, а не індивідуальна справа.

Україна є однією з небагатьох європейських країн, яка не надає своїм громадам статус юридичної особи. Це особливо дивовижно, оскільки Україна може озирнутися на давню традицію «магдебурзького права» - міського закону, який був впроваджений у багатьох українських містах вже сотні років тому і який вважається однією з перших правових основ, за якого місцеве самоврядування визнавалося єдиною юридичною особою.

                 

     

Історична пам’ятка Києва нагадує про надання Магдебурзького права місту

 

Про потребу в адекватних та стабільних фінансових ресурсах на місцевому рівні

Як зазначається у Пояснювальній доповіді до ЄХМС, «юридичні повноваження для  виконання певних функцій не мають сенсу, якщо місцева влада позбавлена фінансових ресурсів для їх виконання». Тому принцип фіскальної децентралізації також відображається у заяві послів країн «Великої Сімки».

У цьому контексті важливо, щоб кошти, які отримують громади, могли витрачатися ними на власний розсуд якомога більшою мірою, та таким чином, щоб забезпечити ефективний розподіл коштів  та дати можливість громадянам ідентифікувати осіб, відповідальних за їх використання. Тому слід, наскільки це можливо, уникати цільових субсидій.

Нещодавнє дослідження  експерта Програми «U-LEAD з Європою» пані Мануели Зьоллер-Вінклер доводить, що поточна фіскальна ситуація місцевого самоврядування в Україні не відповідає стандартам ЄХМС. Основні аспекти, що заважають фіскальній незалежності:

· Органи місцевого самоврядування не мають фінансових ресурсів, необхідних для ефективного виконання власних та делегованих повноважень.

  • Громади стикаються з високим ризиком втручання центральної влади через надмірний нагляд, оскільки кількість власних завдань органів місцевого самоврядування дуже обмежена, і відсутня чітка різниця між власними та делегованими повноваженнями.
  • Безліч незрозумілих або дублюючих повноважень призводить до недофінансування основних функцій громади.
  • Громади продовжують стикатися з обмеженим простором для отримання власних доходів (наприклад, від місцевих податків, зборів, можливо, також доходів від зборів за користування державними об'єктами, тощо).
  • Переважна більшість трансфертів від центрального уряду складаються з цільових субсидій.
  • Характер спільних податків, таких як податок на доходи фізичних осіб, неоднозначний. Незрозуміло, чи можуть органи місцевого самоврядування вільно використовувати свою частку ПДФО для покриття власних повноважень, чи мають застосовувати його до делегованих завдань із відповідними вимогами центрального уряду.

 

Висновок

Нещодавня заява послів країн «Великої сімки» стосується фундаментальних аспектів поточної дискусії щодо реформи децентралізації в Україні. З урахуванням важливих законодавчих та конституційних змін, уряд має історичний шанс закріпити основні принципи ЄХМС та найкращі європейські практики в законодавчій базі країни, а отже, забезпечити стійкість та незворотність реального місцевого самоврядування.

E0fdce8ccb1bd63d4143d94a4b71ce8a